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31 de Março de 2020

Medida Provisória: seus aspectos mais relevantes

Eduardo Fragoso, Estudante de Direito
Publicado por Eduardo Fragoso
há 10 meses
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Por Eduardo Fragoso

UCAM Centro – Direito

INTRODUÇÃO

Medida Provisória é o ato do Presidente da República e, em alguns casos, demais Chefes do Poder Executivo, que possui força de lei e eficácia imediata. Ou seja, a partir do momento em que a Medida Provisória é publicada na Imprensa Oficial, ela começa a surtir efeitos imediatamente. Previsto no artigo 62 da Constituição Federal, este ato não sofre controle prévio pelo Poder Legislativo, que é o poder que exerce tipicamente a função legiferante. Apesar de o Poder Legislativo ser aquele que foi instituído para criar leis, nenhum poder possui o monopólio desta função. Quando o Poder Executivo edita uma Medida Provisória ele está exercendo atipicamente a função legislativa. O Presidente da República, ao editar uma MPV, deverá remetê-la imediatamente ao Poder Legislativo (Congresso Nacional) para que esta sofra controle ulterior.

O caput do artigo 62: “Em caso de relevância e urgência, o Presidente da República poderá adotar medidas provisórias, com força de lei, devendo submetê-las de imediato ao Congresso Nacional.”

HISTÓRIA

O instituto da Medida Provisória passou a figurar no Ordenamento Jurídico brasileiro em substituição ao Decreto-Lei. O Decreto-Lei, que foi inspirado no decreto-legge, previsto na legislação italiana, deixou de existir no nosso ordenamento jurídico quando do nascimento da nossa Carta de 1988. Os Decretos-Lei que estavam em vigor à época da promulgação da Constituição Brasileira de 1988 e que não colidiam com o texto nem com os valores desta, por ela foram recepcionados. A parte geral do Código Penal brasileiro atualmente em vigor é um exemplo de Decreto-Lei que foi recepcionado pela Constituição de 1988.

Algumas diferenças entre Decreto-Lei e Medida Provisória:

Uma relevante diferença é que, em caso de não manifestação pelo Congresso Nacional, o Decreto-Lei era aprovado tacitamente. O inverso ocorre no caso da Medida Provisória: para que seja convertida em lei ordinária, a Medida Provisória precisa ser aprovada pelo Congresso Nacional. Caso não haja manifestação do CN, ela é rejeitada tacitamente e perde sua eficácia legal.

Em caso de rejeição pelo Congresso, o Decreto-Lei perdia sua aplicabilidade, porém, as relações jurídicas dele decorrentes permaneciam válidas. Era o que expressava o artigo 55, § 2º da Emenda nº 1 à Constituição de 1967: “A rejeição do decreto-lei não implicará a nulidade dos atos praticados durante a sua vigência”.

Por fim, o decreto-lei somente podia ser rejeitado na sua totalidade, enquanto a Medida Provisória admite emendas.

  • INICIATIVA

O Presidente da República (Chefe do Poder Executivo da União), em regra, conforme versa o artigo 62 da Constituição Federal, é o único legitimado, aquele que possui competência para editar as Medidas Provisórias, porém, pelo Princípio da Simetria, os demais Chefes dos Executivos Estaduais (Governadores) e Municipais (Prefeitos) também podem fazê-lo, desde que haja previsão expressa na Constituição Estadual ou na Lei Orgânica, no caso dos Municípios, que permita que estes possam editar as Medidas Provisórias.

A Casa Inicial das MPVs, em âmbito federal, sempre será a Câmara dos Deputados.

  • PROCESSO LEGISLATIVO

  •  PUBLICAÇÃO

Quando a Medida Provisória tem seu texto publicado no Diário Oficial, inicia-se a contagem dos prazos relativos à sua vigência e tramitação desta no Congresso Nacional.

  • COMISSÃO MISTA

Então, nos seis dias subsequentes, emendas à Medida Provisória podem ser oferecidas perante a Comissão Mista formada por Deputados e Senadores destinada a emitir parecer sobre os pressupostos de relevância e urgência, constitucionalidade, mérito e adequação financeira e orçamentária da MPV.

Em caso de rejeição pela Comissão Mista, o parecer é enviado para apreciação do plenário da Câmara dos Deputados.

  • COMISSÃO MISTA x COMISSÕES TEMÁTICAS

É importante compararmos a Comissão Mista que faz parte do processo legislativo das MPVs com as Comissões Temáticas que fazem parte do processo legislativo dos Projetos de Lei (PL).

Na tramitação de uma Lei Ordinária ou Lei Complementar, o Projeto de Lei precisa passar por uma comissão específica sobre o tema em cada Casa do Congresso Nacional, ou seja, se a lei versar sobre idosos, ela será apreciada por uma Comissão do Idoso na Câmara e uma no Senado Federal ou vice-versa, dependendo de quem foi a Casa Iniciadora, o que torna o processo mais moroso. Já no processo legislativo de uma Medida Provisória, ela será apreciada somente uma vez por uma comissão mista formada por 12 (doze) Deputados Federais e 12 (doze) Senadores e seus respectivos suplentes. Depois disso, será apresentada diretamente ao plenário da Câmara dos Deputados, sem passar por mais nenhuma comissão, e, se não for rejeitada, a MPV irá para o plenário do Senado, também sem passar por mais nenhuma comissão. Isso se deve aos pressupostos de relevância e urgência da Medida Provisória.

  • DELIBERAÇÃO

Analisada e aprovada em sua totalidade pela Comissão Mista, a MPV segue para o Plenário da Câmara dos Deputados, Casa iniciadora. O quórum para deliberação é de maioria simples (presente em Plenário a metade mais um dos deputados). As conclusões da deliberação da matéria incluem: a rejeição, aprovação na íntegra (nos termos da MPV editada), ou aprovação de projeto de lei de conversão – PLV (com alteração do texto originalmente publicado). Rejeitada, a matéria tem a sua vigência e tramitação encerradas e é arquivada. Se aprovada (na íntegra ou na forma de PLV), é remetida ao Senado Federal.

Nesta fase do processo, as Casas do Congresso Nacional, inicialmente a Câmara dos Deputados, conforme o artigo 62, § 8º da Constituição, têm 60 (sessenta) dias para deliberar acerca da Medida Provisória, podendo este prazo ser prorrogado automaticamente por igual período (Art. 62, § 7º, CF).

É importante frisar que, se a MPV não for apreciada até o 45º dia de sua vigência, esta entrará em regime de urgência, sobrestando (trancando) a pauta da Casa onde ela estiver tramitando, até que haja deliberação sobre a matéria (Art. 62, § 6º, CF).

Ao final dos 120 (cento e vinte) dias, se as Casas do Congresso não estiverem ainda se manifestado, a MPV terá sua aplicabilidade e eficácia cessadas e as relações jurídicas constituídas e decorrentes de atos praticados durante sua vigência conservar-se-ão por ela regidas.

A partir deste momento, o Congresso Nacional terá mais 60 (sessenta) dias para deliberar sobre a regulamentação ou não das relações jurídicas nascidas por força desta Medida Provisória.

Caso ainda se mantenha inerte o CN, serão consideradas válidas as relações (Art. 62, § 11, CF).

Caso o CN decida não converter a MPV em lei, os efeitos serão retroativos e irão desfazer todas as relações jurídicas providas pela MPV.

Caso seja aprovada pelo Congresso, a MPV será convertida em Lei Ordinária, logo o quórum para sua aprovação será o mesmo de LO, ou seja, maioria simples. A aprovação do Congresso se dará através de Decreto Legislativo.

  • PROJETO DE LEI DE CONVERSÃO

Se for emendada em uma das Casas do Congresso, a Medida Provisória será revertida em um Projeto de Lei de Conversão (PLV), que seguirá, a partir de agora, em paralelo à vigência da MPV, o curso normal do processo legislativo para aprovação de Lei Ordinária e Lei Complementar. Nesta situação, a MPV ficará em vigência até que o PLV seja vetado ou sancionado pelo Presidente da República.

Obs.: O disciplinamento interno do rito de tramitação das MPVs será dado pela Resolução do Congresso Nacional nº 1 de 2002.

Em caso de rejeição pela Câmara dos Deputados ou pelo Senado, a matéria tem sua vigência e tramitação encerradas e é arquivada;

EXEMPLO (apenas para ilustração, pois, para matéria tributária, este exemplo não serviria):

O Presidente da República edita uma MPV isentando os importadores da obrigatoriedade de pagamento do IPI (Imposto sobre Produtos Industrializados): a partir daquele momento, mais nenhum importador precisaria mais pagar IPI. Decorre-se o prazo de 120 (cento e vinte) dias e o CN não se manifesta, logo, os importadores voltarão a pagar o IPI após esses 120 (cento e vinte) dias em que a MPV vigorou.

Situação 1: Após tramitação, a MPV é aprovada e se transforma em lei. Então, os importadores não mais precisarão pagarem IPI dali para frente.

Situação 2: Se passam os 120 (cento e vinte) dias iniciais (60 + 60) e, dentro de mais 60 (sessenta) dias, o CN se mantém inerte, ou seja, não se manifesta acerca da regulamentação ou não das relações jurídicas provenientes da MPV; desta forma, as relações jurídicas se manterão regidas pela MPV e os importadores não precisarão pagar os impostos das importações feitas durante a vigência da MPV.

Situação 3: A MPV é rejeitada. Então, o CN terá mais 60 (sessenta) dias para deliberar acerca da regulamentação ou não das relações jurídicas providas pela MPV. Manifestando-se o CN pela não regulamentação, os importadores deverão pagar os impostos devidos, incluindo aqueles que não foram pagos durante a vigência da MPV.

Devido à característica de Irrepetibilidade Absoluta, uma MPV rejeitada ou que tenha perdido sua eficácia por decurso de prazo, só poderá ser reapresentada na sessão legislativa seguinte (Art. 62, § 10º, CF).

  • EXTENSÃO DOS PRAZOS DE DURAÇÃO

Em algumas situações existe a possibilidade de o período de aplicabilidade da Medida Provisória perdurar por mais do que 120 (cento e vinte) dias. São estas:

a) Recesso parlamentar:

Em âmbito federal, a Constituição prevê dois períodos de suspensão dos trabalhos legislativos: de 23 de dezembro a 1º de fevereiro e de 18 a 31 de julho (Art. 57, caput, CF). Esta limitação constitucional obriga o teto máximo de 55 dias aos parlamentos federais (Câmara dos Deputados e Senado Federal), Assembleias estaduais e as câmaras de vereadores. Ou seja, caso uma MPV esteja pendente de deliberação pelo Congresso, esta terá que aguardar o retorno da Sessão Legislativa para que seja apreciada, e este tempo pode ultrapassar 120 (cento e vinte dias).

- Exceção da Exceção:

É possível que, mesmo com a ocorrência do recesso parlamentar, a duração da eficácia da MPV não ultrapasse 120 (cento e vinte) dias se:

· A MPV for editada, iniciar-se o recesso parlamentar, e, logo após, ocorrer o término do recesso, e, em seguida, ocorrer a deliberação acerca da MPV pelas Casas do Congresso e o somatório dos dias não alcançar os 120 dias no total.

· Quando estiver o Congresso em recesso, houver uma Convocação de Sessão Extraordinária* e a MPV pendente de deliberação for votada dentro dos 120 dias.

*Não poderá ser convocada sessão extraordinária exclusivamente para se votar MPV; se estiver pendente de deliberação, a votação da MPV entrará automaticamente na pauta junto com a votação do projeto de lei para a qual foi convocada a sessão.

b) Emenda Constitucional 32, de 11 de setembro de 2001:

As Medidas Provisórias que foram editadas antes da EC 32/01 não possuíam limites para serem reapresentadas (Súmula Vinculante 54 - STF) e o Congresso Nacional não precisava obedecer a nenhum prazo para deliberar acerca da MPV.

Em relação às MPVs que existiam até essa emenda, elas permaneceram válidas e não precisavam ser reeditadas. As ações necessárias, hoje em dia, seriam a revogação de cada uma destas MPVs por uma nova MPV ou sua conversão em lei. As MPVs que ainda não foram revogadas nem aprovadas após a EC 32, estão em vigor até hoje.

c) Projeto de Lei de Conversão (PLV):

Caso a MPV seja emendada por uma das Casas do Congresso Nacional, o texto originário (ou original) será convertido em Projeto de Lei (de Conversão) e seguirá todo o curso normal do processo legislativo para aprovação de Lei Ordinária e Lei Complementar. Nesta situação, a MPV, com seu texto originário, ficará em vigência até que o PLV seja vetado ou sancionado pelo Presidente da República, o que pode durar mais do que 120 (cento e vinte) dias. (Art. 62, § 12).

  • PRESSUPOSTOS E CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE

Para que o Presidente da República possa editar uma Medida Provisória é necessário que haja uma situação de relevância e urgência. Ocorre que a interpretação destes pressupostos cabe ao Presidente da República, é totalmente subjetivo.

O STF passou a fazer seu Controle de Constitucionalidade devido à grande quantidade de MPVs editadas, principalmente para abertura de créditos extraordinários, mas só pode se ater aos aspectos constitucionais, não ao mérito (relevância e urgência).

VEDAÇÕES E PERMISSÕES

Os artigos 62, § 1º; 25, § 2º e 246 da Carta Maior, trazem o rol de matérias que não podem ser temas de Medida Provisória.

  • VEDAÇÕES

Art. 62:

§ 1º É vedada a edição de medidas provisórias sobre matéria:

I – relativa a:

a) nacionalidade, cidadania, direitos políticos, partidos políticos e direito eleitoral;

b) direito penal, processual penal e processual civil;

c) organização do Poder Judiciário e do Ministério Público, a carreira e a garantia de seus membros;

d) planos plurianuais, diretrizes orçamentárias, orçamento e créditos adicionais e suplementares, ressalvado o previsto no art. 167, § 3º;

II – que vise a detenção ou sequestro de bens, de poupança popular ou qualquer outro ativo financeiro;

III – reservada a lei complementar;

IV – já disciplinada em projeto de lei aprovado pelo Congresso Nacional e pendente de sanção ou veto do Presidente da República.

§ 2º Medida provisória que implique instituição ou majoração de impostos, exceto os previstos nos arts. 153, I, II, IV, V, e 154, II, só produzirá efeitos no exercício financeiro seguinte se houver sido convertida em lei até o último dia daquele em que foi editada.

Observações sobre o artigo 62:

- A alínea ‘a’ não veda que MPV trate de direito civil.

- A alínea ‘d’ veda a edição de MPV sobre diretrizes orçamentárias. As leis orçamentárias são preparadas pelo Presidente da República, mas ele não pode editar uma MPV sobre esses assuntos, de forma a não violar o processo legislativo.

- Importante atenção deve ser direcionada ao parágrafo segundo do artigo 62: MPV que cria ou aumenta impostos precisa ser transformada em lei pelo Congresso Nacional até o último dia do exercício financeiro que está vigorando. Caso não o seja, não terá qualquer efeito. O exercício financeiro coincidirá com o ano civil, ou seja, de 1º de janeiro à 31 de dezembro. (Art. 34, Lei 4320/64).

Art. 246. É vedada a adoção de medida provisória na regulamentação de artigo da Constituição cuja redação tenha sido alterada por meio de emenda promulgada entre 1º de janeiro de 1995 até a promulgação desta emenda, inclusive.

Art. 25. Os Estados organizam-se e regem-se pelas Constituições e leis que adotarem, observados os princípios desta Constituição.

§ 2º Cabe aos Estados explorar diretamente, ou mediante concessão, os serviços locais de gás canalizado, na forma da lei, vedada a edição de medida provisória para a sua regulamentação.

  • PERMISSÕES

Art. 167:

§ 3º A abertura de crédito extraordinário somente será admitida para atender a despesas imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade pública, observado o disposto no art. 62.

Observações: Créditos extraordinários não possuem os mesmos pressupostos constitucionais de MPV, pois os pressupostos para abertura de créditos extraordinários são a imprevisibilidade e a urgência, o que na realidade cria um vácuo na lei. Isto acaba favorecendo a criação de muitas MPVs que abrem créditos extraordinários pelo Presidente da República, pois a interpretação do que é imprevisível e urgente fica a critério subjetivo do Presidente da República. As leis orçamentárias não possuem generalidade nem abstratividade (são leis de efeitos concretos), por isso não sofrem Controle Constitucional por ADIn (Ação Direta de Inconstitucionalidade).

Art. 153. Compete à União instituir impostos sobre:

I - importação de produtos estrangeiros;

II - exportação, para o exterior, de produtos nacionais ou nacionalizados;

IV - produtos industrializados;

V - operações de crédito, câmbio e seguro, ou relativas a títulos ou valores mobiliários;

Art. 154. A União poderá instituir:

II - na iminência ou no caso de guerra externa, impostos extraordinários, compreendidos ou não em sua competência tributária, os quais serão suprimidos, gradativamente, cessadas as causas de sua criação.

Fontes:

http://www2.câmara.leg.br/comunicacao/assessoria-de-imprensa/convocacao-extraordinaria

http://www.stf.jus.br/portal/constituição/artigoBd.asp?item=1388

https://www.direitonet.com.br/dicionario/exibir/837/Decreto-lei

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituição/ConstituicaoCompilado.htm

https://www.congressonacional.leg.br/materias/medidas-provisorias/entendaatramitacao-da-medida-pro...

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